Kaňkovský (KDU-ČSL) chce pro obce právo veta výstavby jaderného úložiště

Poslanec KDU-ČSL Vít Kaňkovský předložil na jednání Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky návrh na aplikaci finského modelu pro výběr hlubinného úložiště. Pozměňovací návrh vychází z principů finského modelu pro výběr hlubinného úložiště pro ukládání radioaktivního odpadu, které jsou zakotveny ve finském zákoně č. 990/1987 o jaderné energii, ve znění pozdějších předpisů, a jsou již řadu let využívány pro výběr lokality hlubinných úložišť na území Finska a jejichž fungování bylo praxí prověřeno.

V Česku má Správa úložišť radioaktivních odpadů (SÚRAO) kvůli stavbě úložiště prověřovat čtyři území, a to Horka a Hrádek na Vysočině, Janoch u jihočeského Temelína a Březový potok na Klatovsku. Obce se úložišti brání.

Kaňkovského pozměňovací návrh vychází z finského modelu tzv. Decision-in-Principle vydávaného vládou, dle kterého výstavba hlubinného úložiště je stavbou značného obecného zájmu, která vyžaduje posouzení vlivu záměru již v počáteční fázi rozhodování z hlediska souladu s všeobecným dobrem společnosti („overall good of society“). Umístění úložiště pro ukládání radioaktivního odpadu je rozhodnutím na vrcholné politické úrovni, jedná se o otázku strategického významu, proto by umístění hlubinného úložiště mělo podléhat rovněž projednání Parlamentem daného státu. Zároveň dle finského modelu platí, že souhlas obce je nezbytnou podmínkou pro vydání vládního rozhodnutí.

Zástupci obcí, na jejichž území bylo stanoveno průzkumného území pro zvláštní zásahy do zemské kůry, a jejichž území tedy je zvažováno jako potenciální lokalita pro zbudování hlubinného úložiště radioaktivního odpadu, byli na jednání se zástupci Ministerstva průmyslu a obchodu v uplynulých letech opakovaně ujišťováni, že návrh zákona upravující výběr lokality pro umístění hlubinného úložiště bude vycházet z dostatečného zajištění právního postavení obcí, aby tyto mohly účinné hájit svá práva. Takovému právnímu postavení odpovídá právě popisovaný finský model.  

Vládní návrh zákona následně tuto koncepci zcela opustil. Pozměňovací návrh tedy do vládního návrhu zákona doplňuje základní parametr finského modelu, aby tak byl zajištěn legitimní proces výběru lokality pro vybudování hlubinného úložiště radioaktivního odpadu, který poskytne dotčeným obcím reálnou možnost při jednání o umístění úložiště se státem vystupovat jako rovnocenný partner.

Podle poslance Kaňkovského platí, že takto zásadní rozhodnutí o volbě lokality pro umístění hlubinného úložiště radioaktivního odpadu by mělo být učiněno na začátku celého procesu přípravy výstavby hlubinného úložiště, aby veškeré zásadní otázky byly posouzeny ve vzájemných souvislostech a rozhodnuty na počátku celého procesu, a nikoliv následně separátně v jednotlivých správních řízeních bez zohlednění vzájemných vazeb.

Proces výběru lokality pro hlubinné úložiště je upraven v § 4 vládního návrhu zákona. Pozměňovací návrh do textu zákona doplňuje postupy nezbytné pro zajištění posouzení celkové koncepce v počáteční fázi procesu se zajištěním účasti všech rozhodujících subjektů.

První podmínkou pro umístění hlubinného úložiště je souhlas obce, v jejímž katastrálním území má být hlubinné úložiště umisťováno. Dle finského modelu platí, že souhlas obce je nutnou podmínkou pro rozhodnutí vlády o umístění hlubinného úložiště, bez souhlasu dané obce nelze na jejím území hlubinné úložiště umístit. Pouhé vyjádření obce tedy není dostatečným nástrojem pro účinné hájení zájmů dotčených obcí, na jejich území by se hlubinné úložiště mělo nacházet. K tomu blíže bod 3 tohoto odůvodnění.

Zásadní podmínkou pro umístění jaderného úložiště je souhlas obce, v jejímž území má být hlubinné úložiště umisťováno. Dle finského modelu platí, že souhlas obce je nutnou podmínkou pro rozhodnutí vlády o umístění hlubinného úložiště, bez souhlasu dané obce nelze na jejím území hlubinné úložiště umístit.

Umístění hlubinného úložiště je zcela bezprecedentním zásahem do území dané obce a života jejích obyvatel, protože umístění hlubinného úložiště bude na dobu řádově statisíců let, tedy na období, které není ohraničeno žádným časovým úsekem, který by lidská zkušenost byla schopná vnímat. Jak ostatně uvádí sama důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, je stavba hlubinného úložiště stavbou mimořádného významu, protože se jedná o stavbu s bezpečnostně závažným a dlouhodobým charakterem. Z tohoto důvodu je vyžadováno zajištění respektování zájmů obcí a jejích občanů v procesech týkající se vyhledávání lokality a povolování úložiště radioaktivního odpadu.

Aby mohly být zájmy určitého subjektu dostatečně respektovány, musí mít daný subjekt dostatečně silné postavení, aby mohl vlastní zájmy hájit. Dle vládního návrhu zákona v procesu výběru lokality pro umístění hlubinného úložiště radioaktivního odpadu vystupuje stát ve vrchnostenské pozici, zatímco obec, která má být záměrem zásadním způsobem dotčená (lze očekávat zcela zásadní vliv nejen na stavební rozvoj území obce způsobený jak výstavbou staveb tvořících hlubinné úložiště, tak s tím spojený enormní nárůst dopravy, ale rovněž zásadní změnu sociální struktury dané obce) má být pouze v roli účastníka správních řízení jako řada dalších subjektů. Takové postavení obce je zcela nevyvážené a žádným způsobem nezajišťuje respektování zájmů obcí, tak jak toto vyžaduje ust. § 108 odst. 4 atomového zákona.

Zakotvení nezbytného souhlasu obce, tak jak je navrženo v pozměňovacím návrhu, tak představuje vyrovnání sil dotčených obcí, aby tyto mohly být rovnocennými partnery při vyjednávání o dopadech umístění hlubinného úložiště na území dané obce a kompenzacích těchto dopadů.

Přitom platí, že povinný souhlas obce jako nutná podmínka pro realizaci určitého záměru není v našem právním řádu zcela neznámou skutečností. Jako příklad lze uvést souhlas obce jako vlastníka dotčené pozemní komunikace, který byl zakotvený v § 10 odst. 4 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 31. 12. 2015. Podle této právní úpravy platilo, že pro vydání povolení o připojení sousední nemovitosti k místní komunikaci je nezbytný souhlas obce jako vlastníka dané místní komunikace. Rovněž tato právní úprava tedy upravovala nezbytný souhlas obce, kdy v případě nesouhlasu obce nebylo možné povolení udělit. Soulad této právní úpravy s ústavním pořádkem posuzoval Ústavní soud, který se v nálezu pléna sp. zn. Pl. ÚS 25/15 z 18. 6. 2019, zabýval návrhem Krajského soudu v Praze o prohlášení neústavnosti § 10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích ve znění do 31. 12. 2015. Ústavní soud v tomto nálezu pléna dospěl k závěru, že povinný souhlas obce není protiústavní (a návrh Krajského soudu v Praze tudíž zamítnul). Z uvedeného vyplývá, že povinný souhlas obce se v legislativě vyskytoval a nebyl nikterak protiústavní.

Podle poslance Kaňkovského nelze souhlasit s odůvodněním důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona, dle které „Absolutní právo veta obcí by znemožnilo uskutečnění celospolečenského veřejného zájmu na ochraně před negativními účinky plynoucími z vysokoaktivního RAO a VJP, a to potenciálně bez ohledu na zvolenou cestu naplnění tohoto zájmu. Takové právo, jako ostatně každé právo veta s absolutní povahou, jednostranně staví nositele tohoto práva nad jiné osoby a jejich práva a oprávněné zájmy. Jakékoliv právo veta by tedy mělo být chápáno jako zcela výjimečný nástroj, který sice záměrně nastoluje stav nerovnosti, ale přísně odůvodněně a ospravedlnitelným způsobem.“

Naopak podle poslance Kaňkovského platí, že umístění hlubinného úložiště radioaktivního odpadu má natolik zásadní a dlouhodobé dopady na území obce, že jedině nastolení povinného souhlasu obce s umístěním úložiště umožňuje obcím se účinně hájit. Charakter tohoto záměru tedy zcela odůvodňuje využití takového mimořádného nástroje, jakým je povinný souhlas obce.

Dále nelze souhlasit s odůvodněním důvodové zprávy, že „Přínosy absolutního práva veta přitom nejsou jednoznačné ani v případě jeho nositelů, neboť v dlouhodobém horizontu také oni nebo jejich potomci mohou být postiženi skutečností, že problematika bezpečné likvidace RAO nebo VJP nebyla vyřešena v době jejich vzniku. Tyto rysy požadovaného absolutního práva veta zjevně poukazují na rozpor s principy demokratického právního státu a rovněž globálně uznávanými přístupy k problematice nakládání s RAO a VJP.“

Naopak právě zakotvení nezbytného souhlasu obce, na jejímž území se má hlubinného úložiště radioaktivního odpadu nacházet, přispívá ke stabilnímu řešení v dlouhodobém horizontu, neboť pokud bude otázka umístění hlubinného úložiště projednána na začátku celého procesu, s tím, že je třeba navrhnout takové řešení, se kterým dotčená obec udělí svůj souhlas, odstraňuje se tím riziko, že by dotčená obec následně svým nesouhlasným postojem v navazujících řízeních dle horního zákona, atomového zákona či stavebního zákona protahovala tato řízení nebo blokovala výstavbu hlubinného úložiště. Takové řešení tedy jednoznačně přispívá k efektivnímu, stabilnímu a dlouhodobému řešení tak závažné otázky, jakou je umístění hlubinného úložiště radioaktivního odpadu.

Rovněž neplatí, že by nezbytný souhlas obce byl v rozporu s principy demokratického právního státu a s globálními přístupy k problematice nakládání s radioaktivním odpadem. Odkázat lze právě na finskou úpravu postupu při výběru lokality pro uložení radioaktivního odpadu. Dle finského zákona je součástí žádosti o vydání rozhodnutá vlády o tom, že projekt na výstavbu hlubinného úložiště je v souladu s všeobecným dobrem společnosti („overall good of society“) je rovněž souhlasné stanovisko obce, na jejímž území má být úložiště umístěno, jakož i sousedních obcí. O žádosti rozhoduje vláda, která je povinná ověřit, že obec, na jejímž území má být hlubinné úložiště umístěno, vyjádřila ve svém stanovisku podporu záměru. Takové řešení je tedy zjevně v souladu s principy demokratického právního státu, jakož i s globálně uznávanými principy k problematice nakládání s radioaktivním odpadem.

Co se týče rozsudku Nejvyššího správního soudu, č.j. 2 As 377/2018 – 61 ze dne 29.5.2020, na který odkazuje důvodová zpráva, tento rozsudek se týkal řízení o stanovení průzkumného území pro zvláštní zásahy do zemské kůry dle zákona o geologických pracích a návrhu jedné z obcí na zrušení rozhodnutí o stanovení průzkumného území pro zvláštní zásahy do zemské kůry dle zákona o geologických pracích. Nejvyšší správní soud se tedy vyjadřoval k této konkrétní skutkové situaci, a k tomu, že místní komunity nemají právo bránit geologickému průzkumu a jiným způsobům zjišťování relevantních podkladů pro výběr lokalit. Při posuzování návrhu obce Nejvyšší soud vycházel z platné a účinné legislativy, tedy zejména ze zákona č. 62/1988 Sb., o geologických pracích.

Závěry Nejvyššího správního soudu tak nelze vztáhnout na případ nové tvorby legislativy, která má naopak stanovit nová závazná pravidla, ze kterých bude následně soudnictví vycházet. Úkolem legislativního procesu je přijmout právní úpravu, při jejím přijímáním není moc zákonodárná vázána právními závěry, které učinila moc soudní při výkladu jiné konkrétní právní úpravy.

Nepřípustnost nezbytného souhlasu obce nelze doložit ani z konstatování Nejvyššího správného soudu, které cituje důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, a to že trvalé úložiště je věcí veřejného zájmu vysoké míry důležitosti. To, že trvalé úložiště je věcí veřejného zájmu je zcela jednoznačné, právě proto si ale tato míra závažnosti vyžaduje, aby bylo zvoleno koncepční a stabilní řešení, kdy zajištění souhlasu obce již na počátku procesu je předpokladem takového koncepčního a stabilního řešení.

Toto lze doložit opět na příkladu Finska, které pokročilo nejdále ze všech evropských zemí ve výstavbě hlubinného úložiště radioaktivního odpadu. Ačkoliv je tedy v právním řádu Finska zakotven povinný souhlas obce, na jejímž území se má hlubinné úložiště nacházet, toto nijak nebrání procesu výběru lokality. Naopak to svědčí o tom, že povinný souhlas obce zajišťuje, že daná otázka bude s dotčenou obcí řádně projednána, dohody bude dosaženo již na počátku procesu, a následně pak dotčená obec nemá motivaci blokovat navazující správní řízení či jinak výstavbě úložiště bránit. Povinný souhlas dotčené obce tak naopak přispívá k nalezení stabilního řešení ve věci s takovou mírou důležitosti, jako je výstavba úložiště radioaktivního odpadu.